對於安置流民、開發天州和昆州而言，建立金城書院和講武堂不過是些小事。而安置流民最重要的措施，就是要在涼州、天州、昆州推行屯田製。隻要屯田製首先在涼州試點推行順利，然後再順理章地推行到天州和昆州，最後輔以以工代賑政策，安置流民就能從所有人，包括朝廷僚和西涼臣屬們都認為不可能完的任務，變得輕而易舉。而推行屯田製的第一步，就是必須先要在涼州開始推行。

自劉範殺了韓遂，收服羌族和氐人後，涼州平定了兩三年。在此期間，遷徙涼州的流民達到兩百五十多萬人。雖然還有近五十萬人還沒有得到完全地安頓，食還有問題，但也已經距離安定下來的目標不遠了。但問題在於，涼州之前推行的，是劉範據後世天朝使用的家庭聯產承包責任製，而建立起來與之相差不大的田畝製度。唯一和責任製不同的是，天朝勝在不用上農業稅。這也是因為天朝的工商業產值太高，原本在中國兩千年最為重要的農業產值，開始在時代的日新月異麵前變得無足輕重。

家庭聯產承包責任製的負擔很小，加上劉範時不時的就免征賦稅，這個製度自然對百姓最為有利。如果推行比前者負擔更重的屯田製，或許會引起全涼州農民的反對。家庭聯產承包責任製在盛世自然是最為適合的農業製度，但現在不同，不遠的將來就是世，而世需用重典。在世中，屯田製能夠提供更多的軍糧，更能支撐長久的軍閥混戰，也更能最高限度地保障底層百姓的安全，使之不會因為旱澇而造飢荒。這實在是比家庭聯產承包責任製更為優良得多了。從所有角度看，屯田製的推行是勢在必行，沒有得商量，沒有得退步。劉範這次沒有辦法，隻能著頭皮頂著罵去推行了。

於是，在和幕僚們商量之後，醞釀了半個多月，到了漢靈帝中平三年，也就是公元一百八十六年的十一月上旬，涼州州牧府正式張榜公佈，原有的田畝製度，轉變為屯田製。屯田製有軍屯和民屯兩種形勢，任由百姓選擇其中一種。百姓也有自由選擇不參加任何一種屯田形式，可以上國有土地後從事其他職業。

屯田製度被傳遍整個涼州。涼州百姓第一次聽聞屯田製，不免都吃了一驚。但出於對劉範及整個涼州府的信任，百姓沒有多驚慌。在半個月的時間，也就是到了十一月下旬，果然如盧植那般設想的，涼州百姓大多數都選擇了屯田，尤其是軍屯。涼州共有約兩百七十萬人、約五十四萬戶選擇參加屯田。其中，共有二十六萬多戶選擇參加了軍屯，也就是說，屯田軍的數量有二十六萬人。其餘的二十八萬戶則參加民屯，其中的二十一萬戶是西涼軍士兵的家庭，他們參加民屯，負擔會比普通人家輕一些。其餘的七萬戶人家之所以選**屯，其實也是有苦衷。因為這七萬戶家中隻有一個丁男（十六歲到六十歲），或者沒有多餘的勞力。

而其他的二十六萬戶家中要麼是丁男的數量有兩人以上，要麼是家中的眷數量有兩人以上。原本人的孱弱，如果使用舊時的農耕田，們自當無法承擔。但劉範讓曲轅犁提前出現，使耕田的負擔大大下降。再加上府提供牛，耕耘不需再如從前那樣，大量浪費勞力。

其餘沒有選擇參加屯田的，有約八十萬人口，十六萬戶。這些人口大多數從事手工業和商業，主要是商業人口居多。對於從事手工業和商業的這些人，劉範也沒有強求。因為以後施行屯田製後，參加屯田的兩百七十萬人口不再納稅，而且府還要投不錢去補他們上的收。屯田製雖然解決了劉範的兵源和軍糧問題，但同時也減了納稅人的數量，使涼州的財政到嚴重挑戰。

這十六萬戶，就為了涼州納稅的主。以後的世，頻繁的軍閥混戰，軍費開支自然會為財政支出的主要部分。劉範還需要讓這些人口，為自己籌措足夠的軍費。

在涼州推行屯田製，讓屯田製落到實，讓涼州的各級府悉掌握管理屯田的辦法，更要讓百姓們瞭解屯田製，又花費了劉範一個月的時間。直到十二月中旬，整個屯田製的推行才初步完。接下來，就要迎接流民的到來。

但一個新的難題又擺在了劉範麵前，現在已經是冬季十二月，大雪紛飛。流民進涼州後，沒有足夠的過冬，一定會大批的凍死。於是劉範就和朝廷通氣，希朝廷在冬季先不要把流民趕進涼州境。

但朝廷怎麼可能如此聽話？朝廷早就計劃，利用遷徙流民的良機，把農民起義的怒火都轉移到涼州去，實施一個龐大的禍水東引戰略。隻要實施好這個宏偉的戰略，朝廷可就此得以新生，而反賊劉範即使再強大，也會深陷農民起義的泥潭裡難以彈。說不定，那些流民還會把劉範推下臺去，不用朝廷一兵一卒，就能讓劉範死族滅。這等穩賺不賠的買賣，朝廷豈會不做？

再說了，冬季寒冷，如果不把流民扔給劉範理，難道要朝廷理？朝廷承諾要遷徙流民，在冬季如果不提供過冬所需的糧食、冬和住所，那些流民肯定又要造朝廷的反。朝廷本沒有理由，在寒冷的冬天還把流民留在自家地界上。雖然朝廷不可能一個冬天就能把五六百萬人都送進涼州，但能送走一個是一個，反正累贅的是涼州府，而非朝廷。

朝廷嚴詞拒絕了劉範的要求，並假惺惺地要求劉範嚴格遵守盟約。任憑劉範給趙忠和蹇碩兩人賄賂多，朝廷還是不依不饒，就連一向對趙忠和蹇碩信任有加的靈帝劉宏，也毫無鬆的跡象。

事已至此，劉範隻能著頭皮往上頂了。